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    深圳開先河:由律師參與立法后評估

    2016年03月29日12:33    來源:法制日報     手機看新聞

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      3月21日,設立在廣東省深圳市律師協會的市人大常委會立法調研基地向社會公布了《深圳經濟特區環境保護條例》立法后評估報告。

      據介紹,由律師參與、律師協會作為第三方獨立進行的立法后評估工作,深圳開全國先河。

      深圳市人大常委會城市建設環境資源工作委員會主任劉渤介紹,2000年左右,地方人大開始探索立法后評估工作,全國人大常委會也相繼對3部法律進行立法后評估。

      《深圳經濟特區環境保護條例》涉及面廣、內容復雜、關注度高,參與評估的律師們做了大量工作,運用各種評估方法,最終形成了500頁評估報告和相關資料。

      律師參與立法后評估工作

      被稱為史上最嚴的環境保護法于2015年1月1日起正式施行。而《深圳經濟特區環境保護條例》于1994年制定,經兩次修訂后自2010年1月起施行。

      隨著商事登記制度改革和新環保法的實施,結合深圳目前經濟和社會發展的新形勢,深圳環保監管方式面臨困難和挑戰。為此,深圳市人大常委會認為對《深圳經濟特區環境保護條例》進行立法后評估非常必要。

      2015年8月26日,深圳市人大常委會立法調研基地接受深圳市人大委托,對《深圳經濟特區環境保護條例》開展立法后評估工作。

      接受委托后,深圳市律協專門成立了由立法調研基地專家和環保專業律師組成的項目小組,并在多方征求意見的前提下制定了詳細的條例立法后評估工作方案和立法后評估調研組工作規則,建立了由5個微信群組成的全方位協調平臺,形成協調配合機制,明確目標,責任到人,有效保證評估工作的順利進行。

      在短短3個多月時間里,評估工作組先后走訪了與環保相關的執法部門、立法部門等16家單位,舉行了16場調研座談會,形成了16份座談會紀要和一份《深圳經濟特區環境保護條例》立法后評估走訪調研報告,參與走訪人員達160人;舉行了3場專家座談會,形成3份座談紀要和一份《深圳經濟特區環境保護條例》專家座談匯總報告,收集國內和域外的相關法律法規和政策等共326部(件),最終形成了500頁的評估報告和相關資料。

      率先確立環境優先原則

      《深圳經濟特區環境保護條例》立法后評估報告指出,條例對深圳近十年環境保護的實踐和立法成果進行集中總結、提煉和升華,是深圳特區環境保護立法工作前瞻性和創新性的集中體現,其中很多制度被國家、廣東省和其他兄弟城市所吸收和借鑒。

      條例率先確立了環境優先的基本法律原則,以專章規定了政府責任和公民環境權,建立了政府、企業、公眾三方并重的權責模式,奠定了深圳環境保護立法在全國的領先地位。

      同時,條例按照管制、激勵、協商多種手段并重和并用的思路,建立了新型和多元的管理制度,建立了“以污染物排放總量控制為核心,許可證管理為主線”的環境監督管理體系、查封扣押制度、創新企業信息強制公開制度和行政代執行制度;明確排污權交易制度、排污者環保誠信檔案制度、購物袋有償使用制度等;規定對未超標排放污染物或者排放的污染物無相應標準,但造成實際環境影響或者社會影響的環境糾紛,受影響者可以與排污者就減少或者消除影響進行協商,排污者應當按照經協商達成的協議采取措施,降低污染強度,緩解對環境造成的危害,環保部門可以根據受影響者或者排污者的申請,組織協商解決糾紛。

      條例創設了環保實績考核制度、政策環評制度、基本生態控制線制度,確立了環保指標在干部政績考核中的法律地位,體現了不再以GDP等單一性的經濟指標考核和任用干部的生態政績觀。

      條例還創設了按日計罰等新的處罰制度、吊銷排污許可證后處理制度、公開道歉承諾制度等。

      建議盡快啟動修訂程序

      報告指出,條例實施后的效果非常顯著,但是因為環境保護形勢不斷變化,特別是2015年1月1日起施行的環境保護法和中央關于生態文明建設、環境保護、政府職能轉變以及環境保護核心目標調整等帶來的轉變,使得一些問題逐步顯現,條例也失去了原有的明顯領先優勢。因此報告建議,盡快啟動條例修訂程序。

      報告提出,按照目前的環保監管問責思維和工作要求,就是要保證監管范圍內的被監管對象企業不能出現超標,不能出現污染事故、偷排等,否則就會面臨瀆職或是失職的責任。但與此同時,又沒有一套有效的手段,監管機構為了落實上述要求,不得不對被監管對象進行全方位、全過程的監管,這種強調過程管理的保姆式監管方式已不適應當前環保形勢的要求。

      報告還羅列了10多項條例存在的問題和不足,例如政府組成部門的職責不明確、不協調,企業環保主體責任的規定不適應當前環保形勢的要求,環評制度不夠細化和合理,環境違法成本太低,部分法律義務缺乏對應的法律責任,相關配套辦法遲遲未出臺等。

      針對保姆式環境監管體系所存在的弊端,報告建議,構建新型監管模式明確的目標、嚴厲的法律責任、有效的全員監督和隨機的執法檢查等四大制度體系。

      報告建議,增設決策生態環境合規性評估制度、環保咨詢委員會制度、保證環保主管部門行使統一監管權制度、環境保護促進基金制度、全生命周期評估制度、光污染防治相關制度、環境風險管控制度、環保警察制度等一系列新制度。

      報告建議,調整已有的相關制度。例如,按照新修訂的環境保護法的規定調整按日計罰制度的罰款額度、將建設項目環評責任轉移給企業、明確列舉權責清單及相關期限、細化環境公益訴訟制度等。

      深圳市律師協會副會長張斌表示,律師是最能代表各個層次利益的專業群體,有律師參與評估,較為全面客觀。下一步,深圳市律協還將跟蹤條例修訂過程,促使法規更加完善,更能滿足老百姓的需求,使深圳走在環境保護的前列。(記者  游春亮)

    (責編:劉茸、張雨)
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