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    從憲法慣例到制定法: 英國議會審查條約的法定化發展(上)

    弋浩婕 許昌

    2015年11月24日09:01    來源:中國人大雜志 第20期     手機看新聞

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      締結條約的權力一般屬于國家行政機關,但這并不完全排除立法機關在締約過程中行使部分職能的情況。有些締約方為了確保條約的穩定地位,締約時將條約須要經過立法機關批準的規定以書面形式確定下來。另有國家的國內法本身也會規定,涉及重大政治、軍事性質的條約、財政撥款等類型的條約或者要國內法轉化才能實施的條約也須要經過本國立法機關的批準。

      在英國,締結條約的權力屬于皇室特權,締約完全是一種行政行為。但是長期以來,英國議會通過實踐形成了一套在條約締結過程中審查條約的規則,即“ 龐森比規則”(the Ponsonby Rule),該規則被認為是一項憲法慣例。在英國憲法改革的背景下,2010 年英國頒布了《憲法改革與治理法》(Constitutional Reform and Governance Act 2010), 該法的第二部分題為“條約的批準”,此部分于2010年11 月11 日生效,其中就對條約簽署后由政府呈送議會審查的事項作出了規定。自此,英國議會參與條約審查的角色終于從憲法慣例轉變為制定法。新法的頒布也為原先的龐森比規則提供了制定法的基礎。

      英國議會審查條約的憲法慣例:龐森比規則

      (一)龐森比規則概述

      龐森比規則始自1924 年,它作為一項憲法實踐,因時任副國務大臣的亞瑟·龐森比(ArthurPonsonby)發表聲明而得名。龐森比大臣在1924 年的一份聲明中曾指出,所有提交到議會兩院已簽字的條約在條約集(Treaty Series)公布后應當在議會兩院置放21 天。該規則后來被下一屆政府廢棄,但是1929 年又恢復并一直適用。不論后來是以法律還是何種形式保障條約的執行,那些須要批準的條約都適用于此規則。該規則是議會的一個長期實踐,其目的是為議會成員對條約提出問題或動議提供一個機會。

      在《憲法改革與治理法》頒布之前,龐森比規則并無正式的法定地位。除歐盟條約外,政府沒有法定義務通知議會或使其參與到締結或批準條約中去。另外,也沒有法律要求政府去咨詢立法機關。

      議會在締結條約過程中正式地位的缺失使得英國議會不同于其他多數國家的立法機關。例如美國、法國等國家的立法機關在政府締結條約的過程中均具有相應的法定地位和職能。不過自1929 年起,歷屆英國政府都遵循龐森比規則的實踐,而且一般也將其視為一項憲法慣例。

      從龐森比規則的實踐來看,議會主要審查那些非簽署即生效的條約。議會在事實上審查條約的情形主要為:條約本身規定須要議會批準才生效、條約同時具有政治性質和爭議、條約的實施導致國內立法的變動、對財政有直接影響、議員提出質詢或早期動議(Early Day Motion)等。

      (二)龐森比規則的主要內容

      龐森比規則主要由兩部分組成。龐森比規則的第一部分是政府簽署條約后將條約向議會兩院一同呈送,這些條約在批準和公布前將在議會保留21 個開會日(sitting days)。條約簽署后要經過批準、核準、接受或加入程序的,都適用龐森比規則。簽署即生效的條約則不在其范圍內。政府呈送條約以呈送敕令書(Command Paper)的形式進行。英國外交與聯邦事務部(Foreign and Commonwealth Office,以下簡稱FCO)針對下議院須提交兩份敕令書,一份交給下議院的投票和程序辦公室主任(Clerk in Charge, Votes and Proceedings Office)供審查,另一份副本及25 個解釋性備忘錄交至下議院投票辦公室(Vote Office)以分發給議員。針對上議院,FCO 則須將敕令書交給上議院的議會辦事員(Clerk of Parliaments)并分發給上議院議員。同時,條約會公布在FCO 三大條約集的某一集中。條約僅放置于議會,議會并沒有義務一一審查。一旦21 天的期間屆滿而議會又沒有提出拒絕批準的意見,則政府可以進行下一步的條約批準程序。條約會在兩種情況下進行辯論。對于重要的條約,政府可能會向兩院提交討論。條約生效后,所有對英國具有拘束力的條約雖然在呈送議會階段前已經公布,但最終還是會在條約集中再次以生效條約的形式公布。對于其他條約,經任何黨派通過常規渠道正式要求后,可以對條約進行辯論。

      龐森比規則的第二部分是政府向議會告知所有其他會拘束英國的承諾、諒解備忘錄以及雖然沒有簽署蓋章但可能涉及英國重要國際義務的文件。英國法對諒解錄等這部分文件并未賦予正式的國際條約地位,雖然它們也不受1969 年《維也納條約法公約》的約束,但是龐森比規則在形式上也將其考慮在內。當然,這部分在英國實踐中也一直未得到重視,只有第一部分關于政府向議會呈送條約并保留21 天的規則才是龐森比規則最典型的表現。

      (三)龐森比規則的后期發展

      龐森比規則并非一成不變。在上世紀末,英國政府通過實踐逐步擴展了該規則的內容,完善了政府與議會間關于呈送條約和條約審查的職能分配。

      1. 公布解釋性備忘錄。

      從1997 年開始,對于每個根據龐森比規則應呈送議會的條約,政府在以敕令書公布條約的同時還會公布該條約的解釋性備忘錄(Explanatory Memorandum)。解釋性備忘錄同樣不適用于簽署即生效的條約。它將提供有關條約內容的信息、政府對其利弊的看法和批準的理由。備忘錄還將公布對該條約附有主要責任的部長姓名、預期批準的財政負擔、條約的實施方式、政府外部的討論結果以及條約的聲明和保留等信息。

      2. 提交特設委員會。

      2000 年9 月,FCO 接受了下議院程序委員會的建議,要求龐森比規則下條約的副本及其解釋性備忘錄在呈送議會的同時也呈送至有關部門的特設委員會。一般委員會審查的時間也是21 天,但是審查的幅度則可能取決于該委員會審查其他文件的優先順序和時間安排。特設委員會接到條約副本后認為合適的話也可以將其傳至其他委員會。

      3. 辯論與公共聽證。

      對于有關重大政治、軍事或外交問題的條約,如果有關特設委員會(select committee)和聯絡委員會(the Liaison Committee)要求的話,英國政府將為條約提供辯論的機會,這一實踐也是從2000 年開始的。如2000 年針對《國際刑事法院草案》的起草,關于修改1972 年《禁止生物武器公約》等。

      從英國實踐上看,龐森比規則在制定法缺失的情況下保證政府定期向議會和公眾開放條約信息。這符合當年龐森比大臣的初衷,也在一定程度上提高了政府工作的透明度。歷年的實踐形成憲法慣例,這讓本不具有締約權的立法機關參與到締約后的條約審查工作中,一定程度上體現了民主,增強了議會的權力,為條約今后在國內的實施減少了一定的障礙。在2010 年新法第二部分生效前,最后兩個根據龐森比規則由政府提交議會的條約分別是英法關于核設施的條約以及防務與安全合作的條約。但是龐森比規則也存在一定的不足之處,比如辯論制度并未形成常規。議會在辯論時表達的反對意見也并不必然阻止條約的批準。另外,英國政府簽署了許多諒解備忘錄,而龐森比規則第二部分有關此類文件告知義務的受關注度很少。整個規則也沒有制度性機制進行保障。

      英國議會審查條約的制定法規則:2010 年《憲法改革與治理法》

      英國2010 年《憲法改革與治理法》是英國憲法改革的一項成果。該項改革旨在調整具有皇室特權的政府和議會兩院之間的權力平衡,其主要解決兩個基本問題:一是讓權力更具責任,二是支持和增強公民的權利與義務。在涉及條約審查的問題上,盡管龐森比規則的書面指導一直公布在FCO 的網站上,但并不是所有官員都充分知曉。此外,議會審查條約法定化的缺失增加了外界對民主赤字的批評。因此,憲法改革對這一領域的適當調整起到了積極作用。從1996 年到2010 年,英國陸續有議員個人或議會委員會針對憲法改革提出議案。在條約審查方面,多數建議都支持將龐森比規則的實踐法定化、成文化。另外,他們的建議還集中在建立委員會、健全辯論機制、對特定條約的特別要求等方面。該法以法定化的形式將議會置于條約審查程序中,以此移除在條約事務上對民主信任的疑慮,從而保證對條約法的最大尊重。

      2010 年《憲法改革與治理法》共有七個部分,分別是行政部門(Civil Service)、條約的批準、議會規范、議員的稅收狀況、政府對議會財政報告的透明度、公共記錄與信息自由以及雜項與最后條款。條約的批準規定在該法的第二部分第20 條至第25條中。當然,這一部分只是有關批準條約而無關政府締約權的其他部分,如談判、簽署、作出保留或聲明、廢除條約等。

      第二部分主要規定了以下內容:

      1. 批準前兩院對條約的審查。條約得以批準的基本前提是條約已呈送議會并對外公布。新法從消極和積極兩個方面規定了條約批準的其他條件。其并不要求條約的批準須同時獲得兩院的贊成票,但它倒是列出了兩院投反對票的不同法律后果。

      如果下議院反對批準,則條約不得批準,但政府可以再次啟動審查程序。根據規定,政府可以向議會提交一份解釋聲明,說明在下議院反對的情況下政府仍然認為條約應當批準的理由。這將導致第二輪21 個工作日的審查。如果下議院再次反對,則政府不得批準條約,但仍然可以重復前述程序再次提交解釋聲明以說明條約應當批準的理由。這種提交解釋聲明的程序可以無限循環下去。

      如果上議院反對批準但是下議院并未表示反對的話,該反對票并不對批準條約具有決定性的阻礙作用。政府可以向兩院提交說明以解釋其認為條約應當批準的理由,然后政府依然可以批準條約。

      由此可見,下議院的反對票直接阻礙條約批準,其具有最終的話語權。但是在下議院沒有作出反對表示的時候,上議院的反對票只能導致條約批準在時間上的延遲,政府批準條約的程序在政府提交解釋聲明后可以繼續進行。

      2. 議會21 天審查期間。

      龐森比規則中已經規定了議會21 天的審查期間,新法對其予以完善。21 天指的是21 個議會兩院都開會的工作日。新法對21 天期間的起算、終止以及第二輪的計算及其展期進行了規定。決定對21 天進行延長的權力在于政府,在延長期間兩院的決議將同初始21 天一樣具有同等效力,但期間屆滿后的投票在該法下都不再具有法律效力。

      3. 條約適用的例外情形。

      該法還規定了議會審查條約的例外情形。它是龐森比規則的一個靈活變通。政府在某些緊急情況下可能無法將條約提交議會審查,而該條為這種情況提供了法律依據以作為龐森比規則的替代程序。政府可以通過正式說明向議會解釋其行為,但是將條約提交議會和公布條約的程序仍然要完成,只不過這些事項可以在批準前或批準后盡快實施。

      該法列舉了不適用于議會21 天審查的條約類型。它們分別是與歐盟有關的條約、涉及雙重征稅的條約以及由英國海外領地等政府締結的條約。這些例外在龐森比規則中也早已存在。例如有關《歐洲議會選舉法》中規定增加歐洲議會權力的條約、2008 年《歐盟(修正)法》中修正基礎條約的條約,除非由議會的法律通過,否則不應予以批準。

      2010 年《憲政改革與治理法》下英國議會審查條約的基本程序

    ① :第一時間,指部長向議會報送條約副本之日后第一個工作日開始的21 個工作日的期間。

    ② :第二時間,指部長向議會聲明條約應批準并附理由之日后第一個工作日開始的21 個工作日的期間。

      4.解釋性備忘錄。

      該法對解釋性備忘錄進行了簡要規定。政府在向議會提交條約時,解釋性備忘錄應隨條約附上。備忘錄應說明擬批準條約條款的內容、政府擬批準的理由及其他應當說明的事項。隨條約提交解釋性備忘錄的實踐也始自1997年,所以新的成文法規定對政府來說并不陌生。在2012年新修訂的指導文件中,FCO對解釋性備忘錄的規定進行了詳細的說明。例如,對主要事項的描述應使議員能明顯且充分地理解條約的本質而無須參考條約文本。如果條約是在歐盟內部協商或歐洲原子能共同體也是條約當事方之一,則有關部門應特別指出。如果條約涉及重大人權問題,則須將條約副本送至人權聯合委員會(Joint Committee on Human Rights, JCHR)。又如,備忘錄應說明對此條約主要負責的部長,并指出其他相關部長。備忘錄應說明在英國執行條約的措施,包括條約批準前為實施條約而作出的任何立法詳情。備忘錄對條約主要事項有看法的各方或受條約條款影響的各方對條約的討論結果應予概括,如海外領地、商業團體、特別利益團體。

      (作者單位:弋浩婕,浙江省社會科學院法學研究所;許昌,浙江工業大學法學院)

    (責編:劉茸、張雨)
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