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    我國憲法視角下的選舉民主與協商民主

    李林

    2015年11月23日10:23    來源:中國人大雜志 第20期     手機看新聞

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      在現代國家,民主本質上是憲法問題。選舉民主是現代民主國家及其憲法具有合法性、正當性的前提性、根本性問題。協商民主是選舉民主的輔助性手段和補充性方法。在我國的政治生活中,協商民主不僅是民主黨派和無黨派人士政治協商、參政議政的重要民主形式,也是有關政治主體在決策前后對選舉民主的重要補充。但這種操作層面的“協商民主”形式,在我國憲法中還缺乏規范性的國家制度安排。用憲法思維和憲法方式來解釋,選舉民主本質上是一種國家形態、國家權力和公民權利,而協商民主本質上是一種民主方式、民主形式和民主手段。就本質而言,兩者不屬同一層面的問題;就運作形式、方式、方法、手段等操作層面的民主而言,兩者在許多方面是可以相互補充、相輔相成、相得益彰的。

      什么是民主

      民主的定義一直是爭論不休的問題。不同的歷史傳統、文化淵源、民族宗教、經濟社會、政治哲學、政治實踐,乃至國家外部環境、國際因素等,都會對人們理解和解釋民主概念產生至關重要的影響,因此,“迄今還沒有一個關于民主的定義為人們普遍接受。”對民主的不同定義,反映了不同文化傳統甚至不同政治意識形態的訴求,以至于“給‘民主’下定義已經成為一場意識形態大戰”。

      在中國語境下,可從三個主要角度對民主概念作出解讀:其一,作為國家權力的民主。“民主是國家的公權力”,“民主是人民的權力”。其二,作為國家制度(形態)的民主。民主是一種國家制度、一種國家形態。其三,作為公民權利的民主。“如果人們選擇了民主,人們就必須選擇把一個徹底的權利和義務體系制度化——這些義務產生的根源在于,人們必須尊重他人的平等權利,并確保他人享用政治活動的共同結構。”

      什么是選舉民主

      選舉民主作為“國家形態”縱向民主的起點,是指人民享有和行使國家的主權權力,通過直接選舉、間接選舉等選舉方式,產生民意代表、國家機構領導人、執政黨等主體,建立或延續國家政權及其機構,維護國體和政體,保證國家機器有序運行的一種重要國家制度和運行機制。選舉民主的本質是代議制政體下的人民當家作主,人民享有最廣泛真實的公民權利和國家權力,依照憲法和法律管理國家和社會事務,管理經濟和文化事業。沒有選舉民主,就沒有民主政治。選舉民主是民主政治的基礎,是政治參與的渠道,是社會多元利益的調節器。

      在我國現行憲法框架和法律體系下,選舉民主是國家憲法民主制度的重要內容。選舉民主的核心要義是一種國家形態、一種國家政治制度,是我國人民代表大會制度的重要內容和民主基礎,是我國公民的一項基本權利。這就在選舉民主的基礎上,通過憲法設計的人民代表大會制度,把人民當家作主的民主權利與國家主權權力緊密結合起來,把人民的主體地位與國家政權、國家政治制度緊密結合起來,把主權在民的原則具體落實到國家根本和基本政治制度之中。

      選舉民主之于新中國政權的合憲性以及人民代表大會制度全面建立的重要性,可以從制定1954年憲法的背景中略見一斑。眾所周知,1949年新中國的建立不是通過制定一部憲法來實現的,而是以起臨時憲法作用的《共同綱領》為依據建立起來的。在《共同綱領》下,國家還沒有一個正式通過民主選舉建立起來的政權機關,而是由政治協商會議暫時行使人民代表大會的職權。通過選舉民主,成立全國人民代表大會,進而制定憲法以解決新中國政權以及中國共產黨執政的合法性、合憲性問題,這是中共中央決定召開第一屆全國人民代表大會會議和制定1954年憲法的重要動因。

      1949年9月21日至30日,中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平(今北京)中南海懷仁堂舉行。會議通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》。

      沒有選舉民主,就沒有真正的代議制民主。選舉民主是與代議制民主(代表制)的政治理念和國家政體設計緊密相連的。人民掌握國家政權后創造國家制度的主要方式,就是選舉民主。從一定意義上,可以說選舉民主是代議民主制的根本要求,是我國的立國之本、制憲之基,是我國人民代表大會制度的一項基礎性、前提性的制度。

      什么是協商民主

      協商民主(Deliberative Democracy有時也譯為“審議民主”),是20世紀后期國際學術界開始關注的新領域,它強調在多元社會背景下,以公共利益為目標,通過公民的普遍參與,就決策和立法等公共事務達成共識。

      當然,我國學術界普遍認為,西方協商民主理論與中國特色社會主義協商民主理論,在經濟基礎、社會制度、政黨體制、文化背景、階級基礎、政治制度等方面,存在本質的不同和重大的差別,我們不能照搬照抄西方的協商民主理論。從“協商民主”在我國產生發展的歷史以及中央文件的規定等方面來看,這個概念主要還是指一種民主形式、一種民主方法,它與“選舉民主”在許多方面都不可同日而語。

      在一定意義上,是中國人民政治協商會議以“協商民主”等民主政治形式建立了新中國。正如《共同綱領》宣告的:“中國人民政治協商會議代表全國人民的意志,宣告中華人民共和國的成立,組織人民自己的中央政府。”這就是人民政協的“協商建國”。

      中國人民政治協商會議之所以具有建立新中國的合憲性與合法性,在權力淵源上是來自于“全國人民代表大會的職權”,而并非其固有的權力和正當性。在當時特定的歷史條件下,我們不可能馬上實行全國普選并召開全國人民代表大會會議,因而由中國人民政治協商會議“宣布”自己“代行”全國人民代表大會的職權。

      選舉民主與協商民主的關系

      (一)國家權力層面

      中國共產黨領導全國人民通過革命等途徑奪取國家機器、掌握國家權力以后,必須通過選舉民主等形式建立自己當家作主的新國家和新政權。在社會主義國家,選舉民主的政治前提是主權在人民,人民成為國家和社會的主人,國家的一切權力來自人民且屬于人民。選舉民主的政治本質是以普選為基礎的全體人民當家作主。我國由于國家大、人口多、交通不便等原因,人民政權不能保證每個公民都能夠直接到國家政權機關去行使國家權力,管理國家和社會事務,管理經濟和文化事業,而只能采取人民代表大會的代議制民主,由人民通過直接選舉和間接選舉,產生自己的代表去國家政權機關代表全體人民行使國家權力。

      在我國憲法和法律架構中,協商民主既不是一種國家權力或者公權力,也不是一種公民權利或者私權利。協商民主目前主要還是一種民主形式、民主方法、民主機制、民主程序、民主手段和民主責任。

      (二)國家政體層面

      人民代表大會制度是我國的政體,是國家的根本政治制度,是國家政權的根本組織形式。在人民代表大會制度下,選舉民主從三個主要方面保證了人民當家作主:一是全體人民通過選舉民主,實現將主權權力對人大代表的民主授權;二是全體人民通過全國人大和地方各級人大,實現行使國家權力的代議制民主;三是“一府兩院”通過同級人大,實現對人民負責、受人民監督的憲制民主。

      我國憲法高度重視和評價協商民主,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國的基本政治制度將長期存在和不斷完善發展,但在我國憲法架構中,協商民主并不是國家機構的憲制安排,也不是國家政體的憲制組成部分。

      (三)公民權利層面

      對于公民來說,選舉民主的憲法形式主要體現為公民的選舉權和被選舉權,以及相關的平等權、監督權、言論自由等。選舉民主作為公民的一項重要政治權利,既是由憲法和選舉法明確規定的“法定權利”,也是公民最基本的政治權利;既是由國內法規定的基本權利,也是由國際法規定的基本人權,具有非依正當法律程序不得剝奪、不得限制、不得轉讓的神圣性。

      協商民主雖然很重要,但它還沒有成為公民的一種基本政治權利載入我國憲法和相關法律。在聯合國《公民權利與政治權利國際公約》列舉規定的數十種國際人權和基本自由中,也沒有包括協商民主的權利。從公民憲法權利或者基本人權的層面來觀察,協商民主既不是公民的一項政治權利,也不是公民的一種政治權力。協商民主主要還是一種政治安排、一種政策措施、一種民主程序和方法。廣大公民能否真正成為協商民主的主體,能否切實有效地參與政策制定的協商過程,能否通過多種途徑、形式和層面的協商民主形式來表達自己的訴求,在國家憲法和法律上尚無明確規定,在各種政治議程的安排和政策文件的規定上目前還具有相當的不確定性。選舉民主是所有公民應當普遍享有的一種基本權利(人權),而協商民主則是少數公民可能獲得的一種政治待遇。是否屬于公民的基本權利,這或許是選舉民主與協商民主的一個重大區別。

      (四)方法形式層面

      選舉民主與協商民主之間本質上并沒有什么輕重高下之分,兩者都是中國特色社會主義民主政治的實現形式和運行方式。社會主義選舉民主是我國人民民主的根本形式,而“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”,兩者相互補充、相輔相成、相得益彰。

      盡管協商民主與選舉民主在方式方法和技術操作層面上有許多相同或者相似的功能,有時協商民主對于達成民主共識和多方合意的具體操作功能甚至要優于競爭性的選舉民主,但在我國憲法制度的框架下,協商民主與選舉民主畢竟是兩種不盡相同的民主實現形式。協商民主可以補充和輔助選舉民主,可以豐富和發展選舉民主,但在憲法上難以超越和替代選舉民主。換言之,在我國憲法和法律規定的制度體系中,協商民主絕不是對選舉民主的“超越”和“替代”,而是對選舉民主的補充、豐富和完善。

      選舉民主的憲法形式主要體現為公民的選舉權和被選舉權。圖為工作人員將選票和“流動投票箱”送到轄區內年紀大和走路不方便的居民家中,讓他們在家中就能進行選舉和投票。

      選舉民主與協商民主的區別

      (一)在民主理論的層面,選舉民主是代議民主的必然選擇,協商民主則是精英民主理論和參與民主理論的重要形式。

      (二)在國家政治制度層面,選舉民主是國家根本政治制度的重要組成部分,協商民主是國家基本政治制度的主要運作形式。

      (三)在民主運行的層面,選舉民主是縱向民主的起點,協商民主是橫向民主的一種形式。

      (四)在民主功能的層面,選舉民主是普遍的主導性民主,協商民主是補充的輔助性民主。

      (五)在民主與效率的層面,選舉民主是兼顧民主和效率的決斷式民主,投票就必然有結果,協商民主是民主有余而效率不足的妥協式民主。

      (六)在國家憲法權力的層面,選舉民主是國家主權和國家政權的重要載體和制度內容,協商民主是不具有憲法和法律效力的政治安排。

      (作者系中國社會科學院法學研究所所長)

    (責編:劉茸、李楠楠)
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